作者 | 财经 陈益刊
在地财政收支矛盾较大背景下，为了稳投资、风险，地政府靠前发行政府债券。
根据企业预警通数据，截至 5 月 27 日，全国发行地政府债券约 4.7 万亿元。5 月剩余的几天，四川、河北、内蒙古、陕西财政部门公布的相关地政府债券信息披露显示，将计发行 759 亿元地政府债券。
如此，今年前 5 个月地政府债券发行规模约 4.8 万亿元，比去年同期增长约 12，创历史新。这也折射出今年加积财政政策持续靠前发力，动经济社会平稳运行。
今年以来，4.8 万亿元地政府债券资金花在哪里了？
六成多资金用于偿还旧债汕尾防火门胶
从目前已发行的 4.7 万亿元地政府债券结构看，再融资债券发行约 2.9 万亿元，新增债券发行约 1.8 万亿元。
地政府再融资债券资金用于偿还旧债，如偿还到期的地政府债券本金、置换存量隐债务等，即"借新还旧"，旨在缓解地偿债压力，减轻地财政负担。而新增债券资金主要用于基础设施等重大民生等项目建设，旨在稳投资、促消费、补短板，促进经济社会增长。
由此可见，今年以来地政府债券资金的 62 用于偿还旧债，如果考虑到还有约 2000 亿元新增项债用于置换存量隐债务等特殊用途，实质用于偿还旧债的占比还会。
今年以来地政府债券资金大头用于偿还旧债，与化解地政府隐债务风险有关。
中央为了化解地隐债务风险，出了揽子化债案，其中大举措是，在 2024 年至 2026 年每年发行 2.8 万亿元地政府债券来置换同等额度的隐债务，从而实现展期降息、缓释风险。
按财政部计划汕尾防火门胶，今年地将发行 2 万亿元再融资债券置换存量隐债务。企业预警通数据显示，截至 5 月 27 日，这置换存量隐债务的再融资项债券已经发行约 1.4 万亿元，占计划发行额比重约七成。这也体现出今年地化债靠前实施。
粤开证券席经济学罗志恒告诉财经，当前化债取得了积果，化债工作从应急状态转向常态化监管。当前地政府隐债务规模大幅压降，地债务结构不断得到优化，息和非标债务占比下降。债务成本下降、周期拉长，拓展了地财政空间及可用财力。多省份提前完成年度化债任务，部分地区实现"隐债务清"目标。
从拉动经济增长来看，外界加关注新增债券尤其是新增项债券发行情况。目前，新增债券发行以项债为主，项债已经成为当前稳投资、促消费、补短板的重要政策工具。今年新增项债券限额为 4.4 万亿元，与去年致。
根据企业预警通数据，截至 5 月 27 日，在地政府发行的约 1.8 万亿元新增债券中，新增项债券发行约 1.5 万亿元，其中用于项目建设约 1.3 万亿元，约 0.2 万亿元用于置换存量隐债务等特殊用途。
在约 1.3 万亿元用于项目建设的新增项债资金中，投向市政和产业园区基础设施占比约 27.1；投向交通基础设施占比约 18.8；投向保障安居工程占比约 13.2；投向土地储备占比约 12.8；投向医疗、教育等社会事业占比约 10.3，泡沫板橡塑板专用胶投向农林水利占比约 7.4。
与去年同期项债资金投向相比，今年以来投向土地储备资金占比有明显提升。为了动房地产止跌回稳，去年重新允许项债资金投向土地储备汕尾防火门胶，是将这笔资金用于回收符条件的闲置存量土地，从而减少闲置土地，增强土地供给的调控能力，有利于缓解地政府和房地产企业的流动和债务压力。
从今年以来 31 个省份地政府债券发行规模看，经济大省江苏、广东、浙江、山东、四川、河南发债规模位居前六，这也折射出经济大省加快发债动经济社会发展。
提债务资金使用益
随着地政府债券快速发行，近些年，地政府债务余额快速攀升。根据财政部数据，2018 年底地政府债务余额约 18 万亿元，而去年底增至约 55 万亿元。预计，今年这数字将突破 60 万亿元。
地债余额控制在全国人大批准的限额之内，地债务风险总体可控，但些地债务负担较重。
"目前些地流动压力持续存在，部分经济欠发达、财政自给能力较弱的地区偿债压力尤其是付息压力相对突出，存量隐债务的化解仍处于攻坚阶段。"中诚信研究院院长袁海霞告诉财经。
根据现行规定，地政府债券到期后，本金可以通过发行地政府再融资债券来偿还，但利息须用财政资金偿还，不能"借新还旧"。近些年，地政府利息支出规模逐步攀升。此前些地审计报告披露，个别市县违规使用贷款资金或项债券资金用于偿还项债券利息。
财政部数据显示，2025 年地政府债券利息支出约 1.5 万亿元，占当年地财政收入（即地般公共预和政府基金本收入）比重达约 8.6。今年季度地政府债券支付利息 3618 亿元，同比增长约 12。
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目前，正在优化政府债务结构，核心是增加中央政府债务占比，降低地债务负担。比如，2025 年和 2026 年连续两年新增政府债务中，中央政府债务占比于地。这主要是中央财政通过承担每年新增财政赤字以及发行万亿特别国债来实现。
除此之外，提地政府债务资金使用益也是近年来地债务管理的。例如，针对符项债收益和融资自求平衡的项目减少，国务院通过负面清单模式，进步放开了项债投向域，并扩大"自审自发"范围，赋予地大发债自主权。此外，通过对项债券资金实施穿透式监管等，强化资金使用管理，提资金使用益。
袁海霞表示，债务资金使用须注重"债务 - 资产"转化率、投资乘数应和社会综益（包括经济益和社会应），债务投向转向加追求全要素生产率提升、经济结构优化、民生福祉和长期财政可持续。
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